20. April 2020 / Verwaltungsrecht
Coronakrise: OVG Greifswald bestätigt Reiseverbot für Zweitwohnung
Aus den Beschlussgründen:
§ 4 der Verordnung lautet:
§ 4 Reisen nach Mecklenburg-Vorpommern
(1) Alle Reisen in das Gebiet des Landes Mecklenburg-Vorpommern sind untersagt, soweit die folgenden Absätze nichts anderes bestimmen.
(2) Das Verbot in Absatz 1 gilt nicht für Personen, die ihren ersten Wohnsitz (Haupt- oder alleinige Wohnung nach dem Bundesmeldegesetz) in Mecklenburg-Vorpommern oder im Amt Neuhaus haben oder in Mecklenburg-Vorpommern eine allgemeinbildende Schule, berufliche Schule oder Schule für Erwachsene besuchen oder an einer Hochschule im Sinne des § 1 Landeshochschulgesetz immatrikuliert sind.
(3) Das Verbot in Absatz 1 gilt nicht für Reisen, die für die Ausübung beruflicher Tätigkeiten zwingend erforderlich sind.
(4) Das Verbot in Absatz 1 gilt nicht für Anlässe, bei denen die Anwesenheit der reisenden Person zwingend erforderlich ist aus rechtlichen Gründen (Beispiel: Zeugenaussage vor Gericht) oder zur Erfüllung einer moralischen Verpflichtung (Beispiel: Teilnahme an der Beisetzung eines nahen Verwandten).
(5) Das Verbot in Absatz 1 gilt nicht für Reisen zu privaten Besuchen bei Familienangehörigen (Kernfamilie), die ihren ersten Wohnsitz (Haupt- oder alleinige Wohnung nach dem Bundesmeldegesetz) in Mecklenburg-Vorpommern haben. Familienangehörige (Kernfamilie) sind hierbei Ehegatten, eingetragene Lebenspartner, Lebensgefährten, Kinder, Eltern und Großeltern. Ein solcher Familienbesuch ist jeweils auch zusammen mit dem Ehegatten, eingetragenen Lebenspartner oder Lebensgefährten möglich, sofern häusliche Gemeinschaft besteht.
(6) Das Verbot in Absatz 1 gilt nicht für Umzüge nach Mecklenburg-Vorpommern, die unaufschiebbar sind.
(7) Personen, die sich innerhalb der letzten 14 Tage vor dem beabsichtigten Besuch in einem internationalen Risikogebiet oder in einem besonders betroffenen Gebiet der Bundesrepublik Deutschland aufgehalten haben, ist für die Dauer von 14 Tagen ab Rückkehr aus diesen Ländern bzw. diesen Gebieten eine Reise nach Absatz 3 und Absatz 5 untersagt. Die Einstufung der Risikogebiete richtet sich nach den tagesaktuellen Festlegungen des Robert-Koch-Instituts.
(8) Personen, die sich in Mecklenburg-Vorpommern aufhalten und für die keine Ausnahme nach den Absätzen 2 bis 6 gilt, haben unabhängig vom Tag ihrer Einreise das Land Mecklenburg-Vorpommern unverzüglich zu verlassen.
Die Antragsteller tragen vor, § 4 Abs. 1 der Verordnung verstoße gegen höherrangiges Recht, so in unverhältnismäßiger Weise gegen die persönliche Freiheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG, die Freizügigkeit nach Art. 11 GG, die Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 GG und die Unverletzlichkeit der Wohnung nach Art. 13 GG. Auch kollidiere die Verordnung mit dem europäischen Freizügigkeitsrecht nach Art. 21 Abs. 1 AEUV.
Der Antragsteller zu 1 sei Eigentümer eines Ferienwohnungsgrundstücks auf Rügen; die Antragstellerin zu 2, seine Ehefrau, sei dort mit Zweitwohnsitz gemeldet.
Es werde durch das Einreiseverbot in ihre Berufsausübungsfreiheit als Vermieter eingegriffen, ohne dass eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage vorhanden sei. § 28 IfSG sei unbestimmt und insofern werde dem Bestimmtheitserfordernis des Art. 80 Abs. 1 GG nicht Genüge getan. Zudem werde die § 4 Abs. 1 der Verordnung zugrunde liegende Ermächtigungsgrundlage überschritten. Inhaber eines Zweitwohnsitzes in Mecklenburg-Vorpommern seien nicht hinreichend berücksichtigt.
Die Antragsteller beantragen unter der Überschrift „Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO“,
§ 4 Abs. 1 der SARS-CoV-2-BekämpfV vom 3.04.2020 für unwirksam zu erklären, sofern darin auch Reisen zum Zweitwohnsitz untersagt werden.
Der Antragsgegner hat sich zu dem am 8. April 2020 eingegangenen Antrag nicht geäußert.
II.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Die Antragsteller sind antragsbefugt. Sie machen neben anderen genannten Grundrechten jedenfalls auch einen Verstoß gegen ihr Grundrecht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG (Aufenthaltsverbot) geltend. Durch die angegriffene Regelung wird ihnen die Einreise und damit der Aufenthalt im Land Mecklenburg-Vorpommern verboten.
Den Antragstellern fehlt nicht das Rechtschutzbedürfnis, denn durch die vorläufige Außervollzugsetzung der von ihnen angegriffenen Bestimmung der Verordnung verbessert sich seine Rechtsstellung.
III.
Im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Hierüber entscheidet der Senat auf der Grundlage einer summarischen Überprüfung der Erfolgsaussichten des Antrages in der Hauptsache. Erweist sich dieser als voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Eilrechtsschutz abzulehnen; erweist sich der Antrag in der Hauptsache als voraussichtlich zulässig und begründet, ist dies ein wesentliches Indiz dafür, den Vollzug der Norm bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu suspendieren, wenn die ansonsten dem Antragsteller, betroffenen Dritten oder der Allgemeinheit drohenden Nachteile dies für geboten erscheinen lassen. Bei offenen Erfolgsaussichten verbleibt es bei einer Folgenabwägung (BVerwG, Beschl. v. 30.04.2019 – 4 VR 3.19, juris Rn. 4 für einen Bebauungsplan; auf Rechtsvorschriften nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erweiternd VGH Mannheim, Beschl. v. 10.07.2019 – 8 S 2962/18, juris Rn. 16).
Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung erweist sich der Antrag als überwiegend wahrscheinlich unbegründet.
Der Senat hat hierzu in seiner Entscheidung vom 08.04.2020 – 2 KM 236/20 OVG – ausgeführt:
„Die Ermächtigungsgrundlage für die Rechtsverordnung, in der die angegriffenen Vorschriften enthalten sind, genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Danach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Das so geregelte Bestimmtheitsgebot verlangt, dass der förmliche Gesetzgeber, also das Parlament selbst die Entscheidung darüber trifft, welche Fragen durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen; er muss die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll. Der Bürger muss aus der Ermächtigungsnorm ersehen können, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden und welchen Inhalt die Rechtsverordnung haben kann (BVerfGE 29, 198, 210; 55, 207, 226; 56, 1, 12). Es ist ausreichend, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigungsvorschrift nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen aus ihrem Sinnzusammenhang mit anderen Vorschriften des Gesetzes und aus dem von der gesetzlichen Regelung insgesamt verfolgten Ziel unter Heranziehung der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ermittelt werden können (BVerfGE 80, 1, 20 f.; 106, 1, 19). Die Regelungen sind so bestimmt zu fassen, wie dies nach Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.
Diesen Vorgaben an die Bestimmtheit genügt § 32 Satz 1 IfSG. Aus dem Verweis auf die §§ 28 bis 31 IfSG ergibt sich für das Ausmaß der Ermächtigung, dass nur solche Maßnahmen vom Verordnungsgeber angeordnet werden können, die nach diesen Vorschriften rechtlich zulässig sind. § 28 Abs. 1 IfSG seinerseits sieht konkrete Maßnahmen vor und erlaubt darüber hinaus solche, die in Zielsetzung, Geeignetheit und Erforderlichkeit diesen Schutzmaßnahmen entsprechen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Schutzmaßnahmen dürften damit in Anwendung der herkömmlichen Auslegungsmethoden noch ermittelbar sein. Angesichts der historischen Erfahrungen mit Epidemien, der Erkenntnisse der einschlägigen Fachwissenschaften im Umgang mit solchen Epidemielagen und aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen zum konkreten Erreger/Auslöser der zu bekämpfenden Epidemie findet die Verordnungsermächtigung bestimmbare Grenzen, ohne dass der Gesetzgeber der Exekutive eine Blankettermächtigung erteilt und damit aus der politischen Verantwortung geflüchtet ist.“
Die angefochtene Bestimmung hält sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG.
Diese hat folgenden Wortlaut:
Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann ins-besondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden.
Der Senat hat hierzu in der vorgenannten Entscheidung ausgeführt:
„Danach erlaubt die Ermächtigungsgrundlage den Erlass von Bestimmungen, die das Ziel haben, die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Unter den Begriff des Verhinderns gehört als ein Weniger auch die Begrenzung der Ausbreitungsgeschwindigkeit der Krankheit. Bei der durch das neuartige Coronavirus SARS-CoV-2 verbreiteten Erkrankung handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Die in der Rechtsverordnung angeordneten Maßnahmen haben nach der Begründung der Rechtsverordnung das Ziel, besonders vulnerable Personengruppen vor einer Ansteckung zu schützen und die Ansteckung einer größeren Anzahl von Menschen wenigstens zu verzögern. Diese Ermächtigungsgrundlage erlaubt auch Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter („Nichtstörer“) eingreifen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 – 3 C 16/11, juris Rn. 26).
Die Regelungen müssen geeignet sein, diese Zielsetzung umzusetzen. Nach den gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnissen erfolgt die Übertragung des Virus überwiegend durch Tröpfchen-Infektion zwischen Menschen. Dazu kommt es insbesondere bei körperlicher Nähe von Menschen im privaten und beruflichen Umfeld unabhängig von direktem Körperkontakt. Die in der Verordnung vorgesehenen Maßnahmen begrenzen solche physischen Kontaktmöglichkeiten.
Die Regelungen müssen auch erforderlich sein. Das Virus ist nach aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen hoch infektiös. Einen Impfstoff gibt es bislang ebenso wenig wie die Möglichkeit, die Erkrankung direkt medizinisch zu behandeln. Die medizinische Behandlung ist beschränkt auf die Symptombehandlung und allgemeine Stärkung des Körpers. Die Sterberate insbesondere bei den so genannten vulnerablen Gruppen der Bevölkerung, vornehmlich ältere Menschen mit Vorerkrankungen, ist nach den bisherigen Erkenntnissen innerhalb dieser Gruppe hoch. Die Vermeidung körperlicher Nähe zwischen Menschen und die Einhaltung bestimmter Hygieneregeln ist nach gegenwärtigem Wissenstand die gebotene Methode, die Verbreitung des Virus zu verlangsamen oder gar zu hemmen. Dazu gehört die Begrenzung der Bewegungsfreiheit und der Kontaktmöglichkeiten der Menschen untereinander. Andere Methoden stehen momentan nicht zur Verfügung. Ob sämtliche Beschränkungen kumulativ erforderlich sind, unterliegt der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers.
Die Regelungen müssen zudem verhältnismäßig im engeren Sinne sein. Dem Senat ist dabei bewusst, dass es sich um besonders schwere Grundrechtseingriffe handelt; ebenso ist ihm aber die außergewöhnliche Gefährdungssituation durch das Coronavirus bewusst.
Zunächst ist darauf zu verweisen, dass der Geltungszeitraum der Verordnung auf den 19.04.2020 begrenzt ist. Der Verordnungsgeber macht dadurch deutlich, dass er sich bewusst ist, dass angesichts der Intensität der Eingriffsmaßnahmen eine Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der Verordnung an die Entwicklung der Verbreitung der Erkrankung und die veränderten wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Möglichkeiten der Bekämpfung der Infektionsausbreitung und die Behandlungsmöglichkeiten innerhalb eines kurzen Zeitraumes erforderlich ist. Dabei obliegt dem Verordnungsgeber auch innerhalb des Geltungszeitraums der Verordnung eine Beobachtungs- und Überprüfungspflicht (vgl. VGH München, Beschl. v. 30.03.2020 – 20 NE 20.632, Beck-RS, Rn. 63).
Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Infektionsschutzrecht der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (BVerwG, Urt. v. 22.03.2012, a. a. O., Rn. 32). Dies rechtfertigt im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung die Überlegung, dass die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Falle eines besonders schweren Schadens entsprechend zurückgenommen werden können.
Dies gilt im vorliegenden Fall, weil die durch das Virus hervorgerufene Infektion in vielen Fällen eine schwere Lungenentzündung auslösen kann, die in nicht wenigen Fällen auch bei intensivmedizinischer Betreuung zum Tod führt. Der Verhältnismäßigkeit steht auch nicht entgegen, dass sich die Zahl der bekannten Erkrankungen und Infektionen nicht exponentiell entwickelt hat und bezogen auf die Gesamtbevölkerung des Landes Mecklenburg-Vorpommern im Bundesvergleich sowie absolut gering ist. Das kann auch die Folge der in der Vorgängerverordnung angeordneten Maßnahmen und der besonderen demographischen Struktur eines bis auf wenige größere Städte dünn besiedelten Landes sein, wodurch die Verbreitung des Virus im Vergleich zu anderen Bundesländern oder gar ausländischen Staaten langsamer verläuft. Zu berücksichtigen ist auch, dass die Zahl der Tests weiterhin gering ist und daher belastbare Zahlen über die tatsächlichen Infektionen in Mecklenburg-Vorpommern nicht vorliegen. Weil die Infektion nach bisherigem Kenntnisstand überwiegend ohne oder nur mit leichten, einer Erkältung oder einem so genannten grippalen Infekt gleichen oder ähnlichen Symptomen verläuft, ist es nicht ausgeschlossen, dass eine größere Zahl von Personen in Mecklenburg-Vorpommern infiziert ist und die Infektion weitergeben kann, ohne dass dies bemerkt wird. Angesichts dieser Unsicherheiten und der erheblichen Gefahr für eine größere Gruppe von Menschen, ernsthaft zu erkranken, sieht der Senat die Verhältnismäßigkeit der betroffenen Regelungen voraussichtlich für gegeben. Zudem ist auf die umfangreichen Ausnahmen in der Verordnung zu verweisen, die es den Menschen ermöglichen, vielfach ihrer Arbeit nachzugehen und ihre Grundversorgung sicherzustellen. Der Senat hat dabei auch bedacht, dass die Schließungsanordnung für eine große Zahl von Einzelhandelsbetrieben und die in § 1 Abs. 7 der Verordnung aufgeführten Betriebe und Einrichtungen für diese existentielle Folgen haben können. Diese Folgen sollen durch eine Reihe von flankierenden Maßnahmen aufgefangen und wenn möglich vermieden bzw. kompensiert werden. Die Verordnung darf insoweit nicht isoliert betrachtet werden. Schließlich ist zu bedenken, dass die bislang geringe Zahl an bekannt gewordenen Infektionen durch die Beschränkungen der Testmöglichkeiten mit bedingt sein mag, aber auch auf die entsprechenden Bestimmungen der bisherigen Verordnungen zurückzuführen sein dürfte. Eine Lockerung der Bestimmungen kann nach Auffassung vieler Wissenschaftler eine Erhöhung der Infektionszahlen nach sich ziehen.
Die in den angegriffenen Bestimmungen der Verordnung enthaltenen Grundrechtseingriffe finden ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung in der staatlichen Schutzpflicht für die Gesundheit der Bevölkerung und damit den Grundrechten Anderer, die sich auch gerade in dem Anspruch des Einzelnen und der Bevölkerung auf Schutz vor Infektionskrankheiten konkretisiert. Angesichts der erkennbar hohen Gefährdung eines nicht unbeträchtlichen Teils der Bevölkerung durch die durch den SARS-CoV-2-Virus hervorgerufene Erkrankung liegen die Voraussetzungen für eine Einschränkung der Grundrechte, insbesondere des nur durch verfassungsimmanente Schranken einschränkbaren Grundrechts auf Religionsausübung aus Art. 4 GG vor (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.01.2020 – 2 BvR 1333/17, juris Rn. 82).“
Auch zu § 4 Abs. 1 der Verordnung hat der Senat bereits in der genannten Entscheidung ausgeführt:
„Die angegriffenen Vorschriften sind nach der im Eilverfahren nur möglichen summarischen rechtlichen Würdigung des Senats auch im Einzelnen verhältnismäßig …
Nach Auffassung des Senats ist auch das Einreiseverbot des § 4 Abs. 1 der Verordnung verhältnismäßig. Dieses wird durch die umfangreichen Ausnahmebestimmungen des § 4 Absätze 2 bis 6 der Verordnung gemildert. Im Übrigen versteht der Senat das Verbot der Einreise so, dass dadurch Transitfahrten ohne Aufenthalt in Mecklenburg-Vorpommern nicht erfasst werden …“
Auch unter Berücksichtigung der hier vorgetragenen Gründe sieht der Senat bei summarischer Prüfung diese Vorschrift weiterhin als rechtlich voraussichtlich unbedenklich an. Die Antragsteller werden schon nicht in ihrem geltend gemachten Grundrecht auf Freizügigkeit nach Art. 11 Abs. 1 GG bzw. nach Art. 21 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union beeinträchtigt. Ihnen steht es trotz des Einreiseverbots frei, ihren Wohnsitz an jedem Ort in Mecklenburg-Vorpommern zu nehmen. Die Freizügigkeit ist aber nicht im Sinne einer allgemeinen räumlich-körperlichen Bewegungsfreiheit zu verstehen, die verfassungsrechtlich durch Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG speziell geschützt wird (BVerfG, Nichtannahmebeschl. v. 25.03. 2008 – 1 BvR 1548/02, juris Rn. 25; Oberverwaltungsgericht B. B., Beschl. v. 23.03.2020 – OVG 11 S 12/20, juris Rn. 6 m. w. N. zur dortigen Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des neuartigen Coronavirus).
Ein Eingriff in die Unverletzlichkeit der Wohnung nach Art. 13 Abs. 1 GG ist weder dargelegt noch ersichtlich. Das mittelbare Verbot, eine Zweitwohnung, die im Übrigen nach eigenem Vortrag nur die Antragstellerin zu 2 innehat, zu betreten, unterfällt nicht diesem Grundrecht, da der Staat in den geschützten Wohnbereich weder unmittelbar noch mittelbar mit technischen Mitteln von außen eindringt.
Der Eingriff in ihre Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG als Vermieter einer Ferienwohnung in Mecklenburg-Vorpommern ist aus den genannten Gründen verhältnismäßig und zudem qualitativ und quantitativ gering.
Gleiches gilt für den Eingriff in die Freiheit ihrer Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG in seiner Ausgestaltung als körperliche Bewegungsfreiheit in Mecklenburg-Vorpommern. So können sie, soweit andere Bundesländer nicht ähnliche Regelungen getroffen haben, sich im übrigen Bundesgebiet frei bewegen.
Autor: Professor Dr. Karsten Simoneit
